Обзор СМИ
Трансграничное углеродное регулирование – что думают в Европе, а не в Брюсселе?
31.03.2021
С 2023 года ЕС планирует начать взимать сбор с некоторых импортируемых товаров в зависимости от их углеродного следа. Это без преувеличения может стать революцией в мировой торговле и повлечь за собой колоссальный передел глобальных рынков. Риски для российской промышленности, как одной из наиболее углеродоемких, особенно велики. Однако на пути реализации инициативы стоит множество препятствий, среди которых не только необходимость соответствия правилам ВТО, но и неизбежность маневрирования между интересами различных промышленных кругов самого Евросоюза. Проведенный ИПЕМ анализ результатов общественного обсуждения введения трансграничного углеродного налога (CBAM), прошедшего на сайте Еврокомиссии, показал, что интересы различных отраслей зачастую являются противоположными, поэтому поиск компромиссных вариантов будет непростым.
Краткая предыстория вопроса
Киотский протокол (1997 г.) и Парижское соглашение по климату (2015 г.) – две основные глобальные инициативы, направленные на снижение объема эмиссии парниковых газов (ПГ) и замедление процессов изменения климата. В рамках них отдельные государства или целые национальные объединения приняли на себя определенные обязательства по сокращению выбросов.
Одну из наиболее масштабных и, соответственно, затратных программ по сокращению выбросов ПГ выполняет Евросоюз. Один из основных элементов – крупнейшая в мире система торговли квотами на выбросы парниковых газов EU ETS (European Union Emission Trading Scheme), функционирующая c 2005 года. Кроме того, страны ЕС на протяжении долгого времени реализуют различные механизмы стимулирования развития ВИЭ-генерации на рынке электроэнергии и другие механизмы, направленные на снижение выбросов ПГ. А в 2019 году в ЕС был принят т. н. «зеленый пакт» или «зеленая сделка» (European Green Deal) – план достижения нулевого суммарного выброса ПГ к 2050 году, предусматривающий целый комплекс регуляторных и экономических мер.
Обратной стороной столь амбициозной и затратной климатической политики является рост расходов потребителей в ЕС, среди которых и промышленные предприятия. Рост расходов промышленности ЕС на выбросы ПГ приводит к возникновению экономических предпосылок для переноса производств со значительным объемом выбросов или потреблением энергоресурсов в другие юрисдикции (страны), где подобные платежи не предусмотрены. Такой эффект получил название «утечка углерода» (carbon leakage), потому что это приводит не к абсолютному сокращению выбросов ПГ в мире, а лишь к переносу их из стран с жесткой климатической политикой в страны, где плата за выбросы ниже или вообще не взимается. Наличие эффекта «утечки углерода», по мнению Евросоюза, нивелирует все усилия, предпринимаемые для борьбы с выбросами ПГ в ЕС, причиной чему являются недостаточные усилия по борьбе с изменением климата со стороны других стран. Негативными экономическими последствиями «утечки углерода» для стран Евросоюза является сокращение производства, инвестиций и рабочих мест в ЕС.
Неотъемлемым элементом Green Deal являются запланированные экономические меры, направленные на защиту внутреннего рынка ЕС от дешевой импортной продукции (из стран, где отсутствует плата за выбросы ПГ) и на снижение эффекта «утечки углерода».
Основная рассматриваемая и планируемая к введению мера – это механизм пограничной углеродной корректировки (Carbon Border Adjustment Mechanism – CBAM), более известный в России под названием «трансграничное углеродное регулирование» (ТУР).
Точные параметры нового механизма пока не известны, а первые конкретные очертания СВАМ Еврокомиссия планирует представить только в мае 2021 года. Однако уже сейчас понятно, что расходы всех компаний-поставщиков на рынок ЕС из России и других стран, в случае введения ТУР вырастут, что негативно отразится на объемах и экономике поставок, повлияет на динамику промышленного производства и темпы экономического роста.
Учитывая колоссальную значимость вопроса, с лета 2020 года проходило предварительное обсуждение (общественные консультации) очертаний нового механизма со всеми заинтересованными сторонами – национальными регулирующими органами, промышленными компаниями и ассоциациями, а также иными участниками как из ЕС, так и из других стран. В частности, от России свою позицию представил Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), а также ряд компаний-экспортеров продукции в ЕС.
Анализ позиций участников общественного обсуждения
В рамках анализа позиций участников общественного обсуждения перспектив введения CBAM, прошедшего на площадке Еврокомиссии, ИПЕМ рассмотрены подробные отзывы 38 респондентов, среди которых:
5 отзывов национальных и региональных органов власти: Министерство экономики и коммуникаций Эстонии; Министерство иностранных дел Бельгии; Правительства провинций Квебек и Альберта (Канада); Министерство экономического развития, торговли и сельского хозяйства Украины;
31 отзыв различных европейских ассоциаций и объединений с широчайшим отраслевым охватом;
2 отзыва международных консалтинговых компаний (PwC и KPMG).
Если говорить об общем отношении к новому механизму, то большая часть респондентов была представлена резидентами ЕС, поэтому неудивительно, что они либо поддержали введение СВАМ, либо выразили нейтральную позицию.
Среди тех, кто выступил против введения СВАМ: Министерство экономического развития, торговли и сельского хозяйства Украины, Европейский комитет производителей сахара (CEFS), Федерация потребителей алюминия в Европе (FACE) и Европейская алюминиевая ассоциация (European Aluminium). Позиция Министерства экономики и коммуникаций Эстонии чуть сложнее – оно выразило нейтральную позицию, при этом выступив однозначно против введения СВАМ как нового источника финансирования бюджета ЕС.
Многие респонденты (вне зависимости от поддержки введения СВАМ) выразили согласие с целями Green Deal, которые декларируются при введении СВАМ, в частности, с необходимостью борьбы с «утечками углерода» («carbon leakage»), однако отметили, что СВАМ не является наиболее эффективным механизмом, особенно в долгосрочной перспективе. Среди них: Министерство иностранных дел Бельгии, Европейская ассоциация угля (Euracoal), Европейская ассоциация хим. волокна (European Man-Made Fibres Association), Конфедерация европейской бумажной промышленности (CEPI), Европейская ассоциация солнечной энергетики (SolarPower Europe), подразделение Европейской ассоциации нефтепереработчиков (FuelsEurope), Европейская алюминиевая ассоциация (European Aluminium). Данные позиции были подкреплены широким перечнем рисков и негативных последствия СВАМ, которых с высокой долей вероятности невозможно будет исключить. Целый ряд респондентов считает, что приоритетом должны быть меры, направленные на формирование цены за выбросы ПГ в других странах мира. Европейская ассоциация стали (EUROFER) отмечает, что альтернативой могло бы стать создание международной площадки для торговли выбросами CO2, связанными с международной торговлей базовыми энергоемкими товарами (например, металлопродукцией).
Практически все респонденты отметили необходимость детальной проработки параметров нового регулирования, а также всесторонней финансово-экономической и юридической оценки, анализа рисков. Подавляющее большинство указало на обязательность разработки СВАМ в строгом соответствии нормам ВТО. PwC в своем отзыве упоминает, что совместимость CBAM с принципом предоставления национального режима Генерального соглашения по тарифам и торговле ранее не рассматривалась ВТО.
Большая часть респондентов, особенно европейские компании-экспортеры, отмечает необходимость разработки конфигурации СВАМ в тесном контакте с третьими странами, в том числе во избежание риска ответных мер, а также для снижения риска разбирательств в рамках ВТО. Это показывает, что риск ответных мер европейскими компаниями расценивается как очень серьезный.
Мнения в части дизайна СВАМ сильно разделились. У всех четырех основных вариантов (дополнительная импортная пошлина; расширение EU ETS на импортные поставки; создание квазибанка квот на выбросы для импортеров; сбор на уровне конечных потребителей) есть как сторонники, так и противники. Вероятно, выбор итогового варианта будет осуществляться в первую очередь именно с учетом максимального непротиворечия правилам ВТО.
Один из важнейших аспектов, в части которого мнения всех респондентов совпали – это то, что ставка СВАМ должна взиматься с разницы затрат на выбросы ПГ в стране происхождения товара и в ЕС.
Однако, все респонденты отмечают, что корректный расчет ставки СВАМ – это один из наиболее спорных и дискуссионных моментов нового механизма.
Основные проблемные зоны
В отзывах можно выделить несколько основных проблем, связанных с возможными вариантами и схемами введения СВАМ.
Во-первых, совместимость с действующими мерами европейской политики в отношении предотвращения «утечки углерода» и снижения уровня инвестиций. Европейские компании в рамках EU ETS несут дополнительные затраты по сравнению с производителями в большинстве регионов мира. Чтобы сохранить равные условия конкуренции и предотвратить эффект «утечки углерода» и снижение уровня инвестиций в уязвимых отраслях, согласно Директиве ETS предусмотрены две категории мер:
1. бесплатная передача квот на выбросы;
2. компенсация косвенных затрат на выбросы (прим. описание мер - в конце статьи).
Промышленные ассоциации опасаются, что, если в связи с введением СВАМ такие меры будут отменены, это приведет к увеличению затрат производителей на оплату выбросов, будет способствовать снижению их глобальной конкурентоспособности и может усугубить тенденцию «утечки углерода» и инвестиций в уязвимых отраслях. Для снижения данных рисков компании предлагают следующие меры:
сохранить EU ETS вне зависимости от выбора сценария реализации СВАМ (то есть новый механизм должен стать не заменой, а дополнением к имеющимся);
сохранить механизмы бесплатного распределения квот и компенсации косвенных затрат на выбросы (против этого выступают Министерство иностранных дел Бельгии, Европейская федерация энергетических трейдеров (EFET), Европейская ассоциация предприятий железнодорожной промышленности (UNIFE));
разработать стандарты и ограничить доступ на рынок ЕС продукции, чей углеродный след выше определенных эталонов.
Конфедерация европейской бумажной промышленности (CEPI) считает, что стандарты или критерии углеродного следа также должны быть обязательными для всех государственных закупок ЕС, а отправной точкой мог бы стать стандарт ISO 14067.
Во-вторых влияние CBAM на экспортно-импортные операции. Это чувствительный вопрос для многих европейских компаний-экспортеров, состоящий из двух основных аспектов.
Первый аспект – общее снижение конкурентоспособности экспорта из ЕС. Представители отраслей, которые в настоящий момент получают бесплатные квоты в рамках EU ETS (например, металлургии – EUROFER), а также иных отраслей с высокой долей экспорта (например, производство оборудования для солнечной энергетики – SolarPower Europe), отмечают, что при выравнивании платы за выбросы между внутренними производителями ЕС и производителями из других стран, равные условия будут соблюдаться только при поставках на рынок ЕС, однако конкурентоспособность экспорта из ЕС резко снизится, так как внешние производители будут оплачивать стоимость выбросов только при поставках в ЕС, а внутренние производители ЕС будут платить за 100% выбросов. Для решения этого вопроса многие предлагают разработать меры поддержки экспортеров, например, ввести скидку на экспорт из ЕС для компенсации разницы между углеродными затратами (затратами на выбросы ПГ) в ЕС и других юрисдикциях.
Второй аспект – снижение конкурентоспособности экспорта из ЕС за счет платежей СВАМ на импортируемое сырье и комплектующие. По мнению BusinessEurope и AEGIS Europe ставка СВАМ на ввозимые ресурсы должна иметь скидку в случае экспорта продуктов переработки из ЕС. На значимость вопроса указывают также представители экспортоориентированных отраслей: химической (Cefic), нефтеперабатывающей (FuelsEurope), цветной металлургии (Eurometaux).
В-третьих, влияние СВАМ на внутренний рынок ЕС. Многие респонденты признают, что при введении СВАМ неизбежен такой негативный эффект для потребителей внутреннего рынка ЕС, как рост цен на многие товары, особенно позиции с высокой долей импорта в конечной стоимости.
Кроме того, ряд респондентов отметил неизбежность роста административной нагрузки на компании и, как следствие, расходов, которые отразятся и на конечной стоимости продукции.
Отдельно необходимо отметить мнение SolarPower Europe. Во-первых, ассоциация указывает на потенциальный рост расходов компаний на сырье и товары с высокой долей импорта из-за СВАМ (например, фотоэлектрическое стекло), и, как следствие, рост цен для потребителей ЕС, в т. ч. значительный рост стоимости электрической энергии. Во-вторых, ассоциация отмечает, что солнечная энергетика Евросоюза сильно зависит от импорта, а CBAM может ограничить доступ к наиболее конкурентоспособным технологиям и сократить темпы развития солнечной энергетики в Европе. Также SolarPower Europe указывает, что меры, предпринятые в отношении импорта солнечных батарей из Китая в 2013–2018 гг., не дали ощутимого результата и ограничили рост европейской солнечной энергетики как одного из важных элементов сокращения выбросов ПГ.
В-четвертых, неопределенность отраслевого охвата CBAM. Перечень отраслей (секторов), которые будут охвачены СВАМ, пока не сформирован. Известно только, что на первых этапах планируется распространить СВАМ на сектора, наиболее подверженные «утечке углерода», а затем постепенно расширять перечень.
Этот вопрос является крайне значимым для зависимых от импорта сырья и энергоемких отраслей, таких как производство цветных металлов (Eurometaux, FACE), нефтепереработка (FuelsEurope) и производство сахара (The European Association of Sugar Traders ASSUC). Представители этих отраслей либо не хотят включения импортируемых сырьевых товаров первого передела в пилотный список СВАМ, либо настаивают на тщательной оценке последствий. При этом FACE (алюминий) отмечает, что необходимо исключить из СВАМ первичный алюминий и, возможно, алюминиевые полуфабрикаты, но ввести СВАМ для готовой алюминиевой продукции. Данная позиция представляется вполне обоснованной, потому что в противном случае дополнительные платежи в рамках СВАМ не будут препятствовать «утечке углерода», а просто увеличат расходы европейских производителей на закупку сырья и полуфабрикатов. С другой стороны, с каждым последующим переделом усложняется задача корректного расчета углеродного следа продукции.
В-пятых, глубина охвата СВАМ цепочек добавленной стоимости. Это принципиальнейший методологический вопрос. Проблема имеет два аспекта – как считать углеродный след, и насколько глубоко СВАМ должен затрагивать цепочки добавленной стоимости (что связано с вопросом отраслевого охвата).
Мнения о том, какие аспекты должны учитываться при расчете углеродного следа продукции для целей СВАМ, сильно разняться. Многие респонденты указали, что несмотря на методологические сложности и проблемы администрирования, методология расчета углеродного следа должна учитывать как прямые, так и косвенные выбросы ПГ, в том числе транспортировку. Также неоднократно отмечалась необходимость учета жизненного цикла продукции. Однако многие отмечают высокую сложность реализации подхода учета всего спектра выбросов (scope 1, scope 2, scope 3). KPMG отдельно обосновывает нецелесообразность учета транспорта из-за его незначительного влияния на совокупные выбросы. Канадские провинции Квебек и Альберта настаивают на том, что должен быть предусмотрен апелляционный механизм, чтобы поставщики (отдельные компании) могли обжаловать оценку ЕС в части углеродного следа и ставки CBAM, установленной для их продуктов.
Применительно к цепочкам добавленной стоимости рассмотренных респондентов волнуют два главных аспекта:
1) Почему СВАМ следует взимать с импортируемой продукции всех этапов цепочки добавленной стоимости в выбранных отраслях. Это связано с тем, что если СВАМ будет распространен только на продукцию первой части цепи (сырье, энергию, полуфабрикаты), это приведет к увеличению затрат на эти ресурсы у производителей последующего сегмента цепочки. Чем дальше расположен европейский производитель по цепочке добавленной стоимости, тем меньше у него возможности переложить часть своих углеродных затрат на потребителей продукции. В этом случае продукция в этих сегментах станет менее конкурентоспособной и будет замещаться импортной продукцией на европейском рынке, если импортеры не будут оплачивать сбор СВАМ. Соответственно, вырастет и эффект «утечки углерода» в таких отраслях.
2) Почему методология расчета углеродного следа импортируемой продукции должна включать оценку выбросов на всех этапах добавленной стоимости от исходного сырья до конечного продукта, в том числе транспортировку до ЕС. Это позволит не давать преимуществ импортерам по сравнению с европейскими производителями, особенно находящимися в верхней части цепочки добавленной стоимости, которые фактически «накапливают» выбросы предыдущих этапов.
В-шестых, уязвимость СВАМ с точки зрения «обхода» системы за счет возможности «смещения источников» Под «смещением источников» понимается перераспределение торговых потоков (например, со стороны Китая) таким образом, что продукция с низким «углеродным следом» направляется в ЕС, а с высоким – продается на других рынках. Такой вариант обхода системы фактически полностью нивелирует ее глобальные цели по снижению выбросов ПГ в мире, поскольку не стимулирует другие страны к производству низкоуглеродной продукции и не снижает глобальные выбросы парниковых газов.
По мнению многих респондентов, избежать этого можно только создав в рамках СВАМ систему раскрытия информации, включающую предоставление импортерами сведений, позволяющих связать углеродный след импортируемой продукции с углеродным следом всей продукции этого производителя в стране происхождения, включая связанные компании, что технически очень сложно (при расчете среднего углеродного следа по группе связанных предприятий возникает проблема идентификации «группы лиц», в том числе в международном масштабе, и необходимость расчета общего углеродного следа продукции от предприятий одного производителя в разных странах).
Кроме того, возникает проблема доступа к информации, составляющей коммерческую тайну.
В-седьмых, система преференций импортерам в рамках СВАМ. Практически все рассмотренные респонденты отметили, что СВАМ должен применяться к разнице цены на выбросы ПГ в ЕС и в других странах. Однако многие сомневаются, что заявляемые на национальном уровне параметры стоимости выбросов являются репрезентативными, поэтому потребуется определенный механизм верификации данных.
Многие респонденты заострили внимание на недопустимости необоснованных послаблений для отдельных стран, так как это может привести к изменению маршрутов транспортировки товаров для «очистки» от СВАМ. Альтернативное мнение у KPMG, которая предлагает рассмотреть вопрос о предоставлении особых исключений или продленных переходных периодов для стран с низким уровнем экономического развития.
Многие отметили необходимость верификации данных об углеродном следе независимой стороной, в том числе путем выборочных проверок и применения штрафов за несоответствие заявленных данных результатам проверки.
Также многие респонденты считают, что велик риск предоставления недостоверной информации от производителей из третьих стран с целью занижение реального углеродного следа продукции, а также вероятность реализации протекционистских мер (субсидий) со стороны государственных органов, направленных на искусственное завышение демонстрируемых показателей затрат на выбросы ПГ по сравнению с реальными.
И, наконец, в-восьмых, распределение доходов от СВАМ. Общее мнение среди респондентов и в части распределения доходов от СВАМ отсутствует. Большая часть предлагает реинвестировать средства в научные разработки внутри ЕС, но даже тут возникает проблема распределения между отраслями. Однако, часть респондентов отметила целесообразность реинвестирования средств от СВАМ в экономику стран-плательщиков сбора, для того чтобы финансировать проекты, направленные на сокращение выбросов ПГ в этих странах.
Предварительные выводы
Пока конструкция нового механизма трансграничного углеродного регулирования еще только формируется. Более того, в рядах европейских компаний и регулирующих органов также нет единого мнения по большей части принципиальных вопросов, касающихся конфигурации СВАМ. Наиболее вероятно, что ставка СВАМ будет рассчитываться от разницы стоимости выбросов ПГ в Европе и других странах. Поэтому одним из очевидных шагов по адаптации к СВАМ многим представляется развитие соответствующей углеродной регуляторной среды в России.
Пока даже на уровне качественных оценок очевидно, что негативные последствия для экономики России от введения любого вида платы за выбросы внутри страны будут гораздо более значительными, чем потери от снижения конкурентоспособности российского экспорта (для отраслей, охваченных СВАМ) в Европу. Дело в том, что любой вид платы за выбросы внутри страны будет охватывать всю экономику, а не только компании, осуществляющие экспорт в Европу. Поэтому в текущих условиях введение прямых платежей за выбросы в России представляется нецелесообразным. Тем более, что существуют более эффективные инструменты национальной углеродной политики, например реализация климатических проектов. Что реально влияет на содержание CO2 в атмосфере: высаженные деревья, которые будут поглощать углекислый газ в течении десятилетий, или платежи в пользу бюджета ЕС? Ответ здесь очевиден.
В настоящий момент усилия российских властей и заинтересованных компаний целесообразно сконцентрировать на взаимодействии с представителями Евросоюза и других крупнейших торговых партнеров ЕС в части обсуждения конкретных параметров нового механизма, основных методологических подходов, включая учет косвенных выбросов, возможность учета реализуемых компаниями климатических проектов, вопросов верификации данных и иных важнейших аспектов, определяющих величину ставки СВАМ. Именно активное отстаивание государственными органами переговорной позиции, сформированной при участии российского бизнеса, может позволить сократить негативные экономические последствия от СВАМ для компаний-экспортеров с минимальным ущербом для всей российской экономики.
Справочно о квотах и плате за выбросы
Механизм бесплатной передачи квот. Предприятие, относящееся к перечню отраслей, уязвимых с точки зрения утечки углерода, может получить бесплатные квоты на выбросы ПГ. Для каждой отрасли в перечне установлены бенчмарки – усредненные показатели по выбросам для 10% наиболее эффективных установок в своем классе. Если установка производителя превосходит эталон, то все выбросы от нее могут быть покрыты бесплатными разрешениями. Чем дальше используемые установки от эталонных, тем больше разрешений необходимо купить на рынке.
Количество квот, которые могут быть выданы отрасли, лимитировано. Поэтому действует система отраслевых поправочных коэффициентов. Если сумма квот предприятий в отрасли, рассчитанная по установленным правилам, превышает этот лимитированный для отрасли показатель, применяется межотраслевой поправочный коэффициент (CSCF). В этом случае количество квот сокращается пропорционально числу установок, не являющихся производителями электроэнергии.
Платежи за выбросы по ETS приводят к возникновению затрат двух видов: 1) прямые затраты на приобретение разрешений на выброс парниковых газов в целях покрытия собственных выбросов; 2) косвенные затраты, формирующиеся за счет потребления электроэнергии по более высоким ценам, т. к. поставщики электроэнергии также должны компенсировать свои выбросы покупкой квот. Во избежание утечки углерода ETS предусматривает компенсацию фирмам как прямых, так и косвенных затрат.
Об Институте проблем естественных монополий (ИПЕМ)
Российский независимый исследовательский центр в сфере инфраструктурных и смежных отраслей экономики. Основан в 2005 году. За 15 лет работы выполнено более 500 научно-исследовательских работ. ИПЕМ активно работает в более чем 30 экспертных советах и рабочих группах органов власти, инфраструктурных компаний и отраслевых объединений. Коллектив Института включает более 35 специалистов, также с момента основания при ИПЕМ учрежден Ученый совет, в который входят ведущие представители отраслевой науки.
Среди заказчиков Института: органы власти, естественные монополии и потребители их товаров и услуг. Помимо работ, выполняемых для своих клиентов, ИПЕМ на регулярной основе выпускает исследования по темам, имеющим высокую общественную значимость: от вопросов роста тарифов ЖКХ для населения до климатической политики и ее влияния на экономику.
Официальный сайт: www.ipem.ru